今年開年我國(guó)地方債發(fā)行呈現(xiàn)新變化。截至今年4月初，我國(guó)湖北與四川相繼發(fā)出年內(nèi)首批地方新增專項(xiàng)債券，這一動(dòng)作相較往年出現(xiàn)延遲。而在此前的一季度，隨著償債高峰到來，各地方政府通過再融資債券集中掀起了一輪“借新還舊”風(fēng)潮，用以償還政府存量債務(wù)。業(yè)內(nèi)預(yù)計(jì)二季度后，我國(guó)各地將迎來一波新增專項(xiàng)債發(fā)行高峰，但同時(shí)也提醒重點(diǎn)關(guān)注化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

再融資債券成主流

與往年不同，在一季度地方債券中，鮮有新增地方債券，再融資債券則成為主流。日前，財(cái)政部政府債務(wù)研究和評(píng)估中心數(shù)據(jù)顯示，截至3月末，各地已組織發(fā)行地方政府債券8951.1億元，其中新增地方政府債券發(fā)行364億元，地方政府再融資債券8587億元。3月當(dāng)月，各地組織發(fā)行地方債4771億元，包括新增地方債364億元，再融資債券4407億元。

財(cái)政部在《2018年4月地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況》中明確，再融資債券是發(fā)行募集資金用于償還部分到期地方政府債券本金的債券，是財(cái)政部對(duì)于債務(wù)預(yù)算的分類管理方式。Wind數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)再融資債發(fā)行量在到期量中占比逐年增加，從2018年的78.6%增長(zhǎng)至2020年的91.2%。

財(cái)信證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家伍超明指出，2021年財(cái)政將迎來新一輪償債高峰期。據(jù)了解，今年國(guó)債、地方政府債、城投債三項(xiàng)合計(jì)到期規(guī)模高達(dá)9.2萬億元，較2020年提高1.8萬億元，償債壓力增長(zhǎng)。

同期，政府隱性債務(wù)壓力也與日俱增。去年12月以來發(fā)行的新一批再融資債的資金用途和信息披露與此前披露的官方文件存在細(xì)微差別。據(jù)中金公司研究部分析指出，歷史上發(fā)行的再融資債券資金用途往往為“償還到期地方政府債券”，但從去年12月起，新發(fā)行的再融資債資金用途開始轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;償還存量(政府)債務(wù)”。

然而，前述再融資債中，理應(yīng)披露債務(wù)發(fā)行規(guī)模、到期本金規(guī)模等信息。但今年1-2月發(fā)行的45只地方政府債也全部為再融資債券，資金用途仍為“償還存量(政府)債務(wù)”，也均未披露所償還債務(wù)的信息。對(duì)此，前述機(jī)構(gòu)指出，“‘存量政府債務(wù)’可能包含非債券形式的存量政府債務(wù)，其資金用途范圍擴(kuò)大，不排除用來置換隱性債務(wù)的可能性”。

由于償債高峰漸近，化解隱性債務(wù)危機(jī)迫在眉睫。2021年政府工作報(bào)告提出，合理擴(kuò)大3.65萬億元專項(xiàng)債使用范圍。對(duì)此，浙商證券首席宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)家李超指出，需關(guān)注政府存量債務(wù)，特別是化解存量隱性債務(wù)問題。

新增專項(xiàng)債發(fā)債高峰將至

實(shí)際上，關(guān)于化解隱性債務(wù)壓力，國(guó)內(nèi)已有布局。據(jù)了解，在2019年化解隱性債務(wù)的實(shí)踐中，相關(guān)部門曾推出債券置換隱形債務(wù)的試點(diǎn)方案。自去年12月以來，公開披露的已有湖南、云南、河南、浙江、安徽、青海等在內(nèi)的15個(gè)縣區(qū)被納入國(guó)家建制縣隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解試點(diǎn)。

而通過今年前兩月發(fā)行的45只再融資債涉及到的21個(gè)省/計(jì)劃單列市可看出，其中既有北京、江蘇、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，還有未被納入建制縣/區(qū)試點(diǎn)的多個(gè)省市。“對(duì)此，我們預(yù)計(jì)這一批再融資債有部分資金置換隱性債務(wù)，而非全部用于置換隱性債務(wù)。”中金公司研究部指出。

隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體進(jìn)入回暖通道，大型工程建設(shè)進(jìn)程加速。年內(nèi)新增地方專項(xiàng)債券于3月始發(fā)，這一進(jìn)度相較以往有所延遲。興證固收也指出，這是由于今年經(jīng)濟(jì)逐漸恢復(fù)，對(duì)地方債需求緩解，疊加去年新增專項(xiàng)債放量引發(fā)資金閑置所致。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前，湖北與四川已分別下達(dá)年內(nèi)新增地方專項(xiàng)債。其中，湖北省于3月25日率先完成年內(nèi)專項(xiàng)債的發(fā)行工作，規(guī)模為150億元，債券投資方向主要為棚改、鐵路、醫(yī)院、軌道交通和生態(tài)旅游等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域;四川新增專項(xiàng)債券規(guī)模為114億元，重點(diǎn)支持中小銀行發(fā)展。

按照日前披露的政府工作報(bào)告安排，年內(nèi)地方債將重點(diǎn)布局九大領(lǐng)域，優(yōu)先支持在建工程。其中，重點(diǎn)領(lǐng)域包括交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源項(xiàng)目、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目、社會(huì)事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目、保障性安居工程等。

“參考2018-2020年，上半年均有1-2個(gè)月地方債發(fā)行量較大。自3月25日湖北開始發(fā)行新增地方債，后續(xù)地方債新增限額可能陸續(xù)開始發(fā)行，4月迎來地方債供給高峰的概率較大。”廣發(fā)證券研報(bào)指出。

債券期限大幅縮減

值得注意的是，在周期方面，相較去年，今年下達(dá)的專項(xiàng)債券也出現(xiàn)了大幅縮減。從今年一季度數(shù)據(jù)看出，專項(xiàng)債券平均發(fā)行期限8.64年，比去年同期縮短40.41%。其中，一季度7年期、10年期專項(xiàng)債券占比分別為25.92%、56.9%。

今年債券發(fā)行期限的縮減，也進(jìn)一步印證了我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)正逐步步入正軌。此前，在財(cái)政壓力之下，地方政府在債券擴(kuò)容的同時(shí)，長(zhǎng)期債券發(fā)行比例也于近年來迅速增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018-2019年間，專項(xiàng)債平均發(fā)行期限從6.1年延長(zhǎng)至9年。隨著2020年新冠肺炎疫情來襲，長(zhǎng)期債券進(jìn)一步走俏。去年上半年長(zhǎng)期債券平均年限已達(dá)到15.3年，較2019年近乎翻倍。

“我們統(tǒng)計(jì)了各月的地方債發(fā)行加權(quán)平均期限，從2019年5月至2020年11月，地方債的月度發(fā)行期限便維持在10年以上，主要源于政策上財(cái)政部對(duì)地方債發(fā)行期限限制的放松以及供給端緩解地方政府再融資壓力的考量。”興證固收研報(bào)分析道。

業(yè)內(nèi)認(rèn)為，這既是因?yàn)榘l(fā)行期限開始與公益性項(xiàng)目相匹配，也混雜了部分地方政府私心，減輕近期的債務(wù)壓力;泓創(chuàng)智勝合伙人沈奇也指出，無論從風(fēng)控、監(jiān)管或是債券使用主體地方政府角度看，債券期限并非越長(zhǎng)越好，還是要根據(jù)項(xiàng)目本身的特性和地方財(cái)政能力來合理設(shè)計(jì)為宜。

對(duì)于前述擔(dān)憂，去年7月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》提出，既要鼓勵(lì)發(fā)行長(zhǎng)期專項(xiàng)債券，支持重大項(xiàng)目建設(shè)，更好匹配項(xiàng)目資金需求和期限，又要綜合評(píng)估分年到期專項(xiàng)債券本息、可償債財(cái)力以及融資成本等情況，合理確定專項(xiàng)債券期限，避免人為將償債責(zé)任后移。

北京藍(lán)海世紀(jì)投資管理顧問有限公司合伙人張玉香建議，關(guān)于已設(shè)計(jì)完成并通過評(píng)審的項(xiàng)目，建議盡快申報(bào)發(fā)行;正在謀劃準(zhǔn)備階段的專項(xiàng)債券項(xiàng)目，在“專項(xiàng)債券期限與項(xiàng)目期限相匹配”的情況下，債券期限盡量控制在10年及以下，務(wù)必注意發(fā)行風(fēng)險(xiǎn);在符合各省專項(xiàng)債券評(píng)審要求的情況下，積極嘗試“提前償還、分期償還等本金償還方式”。(陶鳳 劉瀚琳)